公众参与环保怎样能更有效

 在zui近召开的“公众参与环境保护”中国嘉兴论坛上，浙江省嘉兴市环保局局长章剑坦陈:眼下，公众参与环境保护的渠道还不是很广泛，制度安排也不是很完善。他表示，“我们希望通过环保部门与公众进行沟通，多听听民间的声音、老百姓的声音，搭起政府和老百姓之间的桥梁。”

章剑的一番话引起了笔者的共鸣。窃以为，完善公众参与环保机制，首先需要解决的现实问题在于，有关部门如何才能听到公众的声音？怎样才能准确把握民意？

事实上，即使抛开了人为因素和技术因素的影响，有关部门准确把握民意也并非是件容易的事。近年来，许多地方已做到将环保项目通过网络或媒体征求公众意见，这当然值得肯定，但仍然远远不够。美国舆论统计学家和民意测验创始人乔治·霍勒斯·盖洛普认为，随机性是民意调查的基础，只有真正随机地选择被提问的人，才能确保每一个人都有机会被提问，也就确保了提问结果能真正反映民意。从这个角度来看，要完善公众参与环保机制，准确把握民意，应建立科学的民意调查制度——对于公众反映强烈的环保项目，引入现代科技手段，进行规范的民意调查。无论是环保审批还是环境执法，要想增强群众的话语权，应当借助现代科技手段，为环保决策zui大程度地体现民意提供有力的参考依据。

在建立民意调查制度的期待上，还应形成环境项目社会风险评估机制。通过充分调研和论证公众反映强烈的敏感项目实施的可行性以及环境风险，防患于未然。当前，推行环境风险评估非常必要和紧迫。环境风险评估应形成一整套成熟机制，早日实现常态化、制度化。在项目审批之前，环保部门可以通过采取比较分析、系统分析、成本效益评价等方式方法，注重收集不同声音，超前考虑环境风险问题，广纳良言之后做出全面评价。然而，环保部门力量毕竟有限，而评估工作相当复杂。借鉴*经验，民意调查和评估工作是委托独立于主办单位外的第三方来做。如通过购买公共服务，采取招投标的方式，好中选优，优中选强，委托社会上的专业机构具体实施民意调查和风险评估。这样，既能避免环保部门因“身在此山中”而“当局者迷”，又能充分利用专业机构的人才、技术和渠道优势，从第三方角度发现问题、提出建议，确保预评估客观公正。

完善公众参与环保机制，需要环保部门开动脑筋，通过机制创新，提高公众投诉的有效性；创造条件，激励更多的人参与环保工作，这样才能形成令人期待的良性循环。党的十七大报告把民主理念扩展到了“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的新高度，提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。民意参与环保主要包括两个层面的含义:首先是表面性、功能性和制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对执法的作用；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对审批、执法等行政权力的约束、控制以及再分配作用。

从理论上讲，对涉及地方利税大户的环境违法问题，环保部门可以也应该借助公众的投诉来推进环境执法。但是，现实中一些地方的环保部门在执法中往往会遇到种种阻碍。对此，笔者以为，要想取得理想效果，需要有制度来保障公众能够有效参与、监督环境执法。这方面，我国香港监督*执法的做法或许可以给我们带来有益启示。

香港的独立监察警方处理投诉委员会（简称“监警会”）负责复检和监察香港警务处投诉*科受理的每宗投诉警方个案。监警会不直接处理市民投诉，市民投诉由警务处投诉*科调查处理，但调查报告必须由监警会来进行zui后审核。监警会若不接纳报告，投诉*科必须补充或重新调查，直到监警会接纳报告为止。正是由于监警会这一独立机构的存在，保证了香港市民对*行政执法权充分、有效的监督。

如果我们也能成立一个由社会人士组成的独立监督机构，接受当事人投诉，监督地方政府和相关职能部门，不仅可以畅通诉求渠道，有效消除投诉“肠梗阻”，促进环保部门规范行政行为，而且可以带来较好的附加效应:一是独立监督机构不受任何权力或利益控制，处于超然中立状态，容易赢得公众信任。也可以填补环保部门与举报人误会和矛盾的中间地带；二是独立监督机构带来的多元视角、丰富信息甚至不同结论，有助于上级环保部门督察时拾遗补阙、纠正偏差，确保办案的及时性、正确性和规范性。三是我国宪法和法律规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。成立独立监督机构无疑是促进环境监察、文明执法，实现公众直接参与国家管理事务的具体体现。